Može li Hrvatska iskoristiti novi europski industrijski zamah i javnu nabavu pretvoriti u strateški alat?
Europska unija ulazi u novu fazu industrijske i inovacijske politike. Najavljeni Europski inovacijski akt i Akt o industrijskom ubrzanju signaliziraju pomak od paradigme u kojoj se inovacije primarno potiču grantovima prema modelu u kojem javne institucije aktivno oblikuju tržište za strateške tehnologije.
U tom kontekstu, sve se češće spominje logika “proizvedeno u Europi“ ili barem “proizvedeno sa Europom“ kao pokušaj da se osigura da se razvoj, proizvodnja i komercijalizacija strateških tehnologija odvijaju unutar europskog gospodarskog prostora ili u bliskim partnerstvima. U tom kontekstu, za Hrvatsku nije više samo presudno koliko ćemo sredstava povući, nego možemo li aktivno sudjelovati u izgradnji tih kapaciteta.
Jedna od najvažnijih poluga u tom smjeru jest inovacijska javna nabava i sposobnost države da djeluje kao prvi kupac domaćih tehnologija.
Od apsorpcije sredstava do industrijskog ubrzanja
Tijekom proteklog desetljeća, inovacijska politika u velikom je dijelu Europe bila strukturirana oko dodjele sredstava. Uspjeh se mjerio apsorpcijom fondova i brojem odobrenih projekata. Taj je model imao svoju logiku: smanjivao je razvojni rizik i omogućio poduzećima da financiraju istraživanje i razvoj.
Međutim, globalni kontekst se promijenio. Sjedinjene Države i Kina koriste snažne industrijske instrumente kako bi ubrzale razvoj strateških sektora, od poluvodiča do baterija i obrambenih tehnologija. Europski odgovor sve je eksplicitniji gdje cilj nije samo financirati inovacije, nego osigurati da se one skaliraju unutar Europe. To podrazumijeva promjenu fokusa sa pojedinačnih projekata prema izgradnji lanaca vrijednosti.
U središtu te promjene stoji razlika između razvojnog i tržišnog rizika. Razvojni rizik podrazumijeva tehničku neizvjesnost oko funkcionalnosti tehnologije, performansi prototipa te razvoja unutar roka i budžeta koju grantovi, dakle bespovratna sredstva, ublažavaju omogućujući eksperimentiranje bez pune financijske izloženosti poduzetnika.
Tržišni rizik nastaje nakon uspješnog razvoja i pita hoće li postojati kupci, prvi korisnici te spremnost investitora bez komercijalnih referenci, često predstavljajući najveću prepreku skaliranju. Država ograničena na grantove pomaže samo u stvaranju prototipova, ali ona koja koristi javnu nabavu kao strateški alat može smanjiti tržišni rizik i potaknuti rast industrije.
Država kao prvi kupac
Nedavne rasprave unutar Europske komisije naglašavaju kako Europa mora snažnije koristiti javnu nabavu kako bi zadržala startupe i deep-tech tvrtke koje danas često odlaze u potrazi za bržom tržišnom validacijom.
Koncept “prvog kupca“ podrazumijeva da javni sektor preuzima ulogu inicijalnog kupca inovativnih rješenja. Time ne samo da osigurava prihod proizvođaču, nego i pruža ključnu tržišnu validaciju. Referentni javni ugovor često je presudan signal privatnom kapitalu i međunarodnim partnerima.
U sektorima kao što su energetika, digitalna infrastruktura, obrambene tehnologije i klimatska rješenja, inovacijska javna nabava može stvoriti ključnu referencu i tržišni signal, potičući rast domaćih kapaciteta i privlačenje investicija. Javna nabava i dugoročni ugovori o isporuci dakle mogu potaknuti razvoj domaćih kapaciteta na način koji grantovi sami po sebi ne mogu.
Za male ekonomije to je osobito važno. One rijetko raspolažu velikim privatnim tržištima ili snažnim domaćim investicijskim fondovima. Javna nabava može djelovati kao poluga koja omogućuje lokalnim poduzećima da se uključe u šire europske lance vrijednosti kao nositelji tehnologije, a ne samo kao podizvođači.
Zbog toga se u Bruxellesu ponovo otvara tema inovacijske javne nabave. Europska komisija smatra kako bi veća spremnost država da preuzmu taj tržišni rizik kao prvi kupac inovativnih rješenja mogla značajno ojačati startup ekosustav i smanjiti odlaske inovatora iz Europe.
Hrvatska institucionalna stvarnost
EU inovacijski fondovi za Hrvatsku dosežu stotine milijuna eura godišnje, dok javna nabava države, u vrijednosti od oko 10 do 15 % BDP‑a, predstavlja višestruko veći kapital koji se može strateški usmjeriti prema domaćim tehnologijama.
Ako se taj kapital koristi ponajviše prema kriteriju najniže cijene i kratkoročne učinkovitosti, njegov industrijski i razvojni potencijal ostaje neiskorišten. S druge strane, strateški usmjerena javna nabava može višestruko povećati učinak kroz kreiranje tržišta za tehnologije koje su u fazi izlaska iz istraživanja i razvoja. Time se smanjuje tržišni rizik i stvara temelj za održive domaće industrijske kapacitete, u skladu sa sve jačim pozivom za stratešku autonomiju Europe.
Uz inovacijsku nabavu javni sektor u praksi kreira potražnju za rješenjima koja bi bez takvog inicijalnog ugovora teško ili sporije došla do tržišta. To je posebno važno za disruptivne i deep-tech tehnologije čiji komercijalni razvoj može trajati duže i čiji ulazak na tržište nosi veći rizik nego što ga rizični kapital u Europi trenutno spremno preuzima.
U Hrvatskoj je ta perspektiva naročito relevantna u svjetlu procesa izrade industrijske strategije do 2034. godine. Hrvatska se značajno oslanja na EU fondove, a prijedlozi višegodišnjeg proračuna za razdoblje 2028.-2034. ukazuju na nacionalnu alokaciju i mogućnosti korištenja znatnih sredstava iz fondova za konkurentnost, koheziju i inovacije. No dok su ti fondovi važni za financiranje projekata i kapaciteta, njihova priroda ostaje prvenstveno usmjerena na smanjenje razvojnih rizika, ono što tehnologiji omogućava da se razvije.
Ako se strategija nove industrijske politike, Europska inovacijska agenda i nacionalna industrijska strategija usmjere prema korištenju javne nabave kao katalizatora tržišta, to bi domaćim inovatorima moglo omogućiti relevantne referentne projekte i ulazne točke u europske vrijednosne lance.
Rizik periferizacije
Novi europski industrijski instrumenti istodobno nose i rizik koncentracije. Veće države članice raspolažu znatnijim fiskalnim resursima i snažnijim industrijskim bazama. Ako male ekonomije ne razviju vlastite mehanizme za aktivno sudjelovanje, postoji opasnost da ostanu periferni dio integriranih lanaca vrijednosti.
U tom smislu, pitanje javne nabave je pitanje strateškog pozicioniranja. Hoće li Hrvatska u nadolazećoj fazi europske industrijske politike nastupati kao pasivni korisnik fondova ili kao akter koji oblikuje vlastite industrijske prioritete.
Ako se ta potražnja nastavi primarno voditi kriterijem najniže cijene i kratkoročne fiskalne uštede, njezin industrijski učinak ostat će ograničen. No ako se dio javne nabave strateški usmjeri prema inovativnim domaćim rješenjima, uz jasne kriterije kvalitete, dugoročne vrijednosti i tehnološke zrelosti, ona može postati ključni instrument industrijske politike.
Test strateške zrelosti
To zahtijeva institucionalni iskorak. Hrvatski sustav javne nabave s razlogom je usmjeren na transparentnost i kontrolu troškova. No inovacijska nabava traži dodatne kapacitete: procjenu tehnološkog rizika, koordinaciju između ministarstava, razumijevanje dugoročnih industrijskih prioriteta. Bez toga će nova industrijska strategija do 2034. ostati dokument bez tržišnog mehanizma provedbe.
Europski okvir sada stvara priliku, ali i konkurenciju među državama članicama. One zemlje koje uspiju spojiti EU sredstva, nacionalnu strategiju i javnu nabavu kao instrument oblikovanja potražnje, imat će veću šansu izgraditi vlastite tehnološke niše unutar lanca vrijednosti „proizvedeno u/sa Europom“. Ostale će se zadovoljiti ulogom podizvođača.
Za Hrvatsku je izbor hoće li nastaviti mjeriti uspjeh po razini apsorpcije fondova ili može javnu nabavu pretvoriti u strateški alat i postati prvi kupac tehnologija koje želi razvijati. U novoj fazi europske industrijske politike, upravo će ta sposobnost odlučiti hoće li domaći inovacijski potencijal prerasti u održivi industrijski kapacitet.
Sanja Terlević je stručnjakinja za EU politike, strateško planiranje i razvoj, te vlasnica Polityst savjetovanja
