EU fondovi ulaze u novu fazu: što je Bruxelles stvarno predložio i zašto to više nije tehnička rasprava

U srpnju 2025. Europska komisija objavila je prijedlog nove regulative za razdoblje 2028.-2034. (COM(2025) 545), kojom se uvodi potpuno novi okvir za praćenje i provedbu EU proračuna.

Riječ je o dokumentu koji na prvi pogled djeluje tehnički – govori o “performance frameworku”, praćenju potrošnje i pravilima provedbe. Međutim, njegova stvarna implikacija daleko je šira. Ne radi se o još jednoj izmjeni pravila, nego o promjeni same logike sustava.

Ta je promjena već vrlo aktualna tema i na nacionalnoj razini – uključujući i nedavnu raspravu u Hrvatskom saboru, gdje je jasno artikulirano da novi model financiranja nosi i veće ciljeve, ali i veće rizike.

Što Europska komisija zapravo predlaže

Ključna promjena jest objedinjavanje dosadašnjih politika u jedinstveni okvir koji se provodi kroz nacionalne planove. Drugim riječima, kohezijska politika, zajednička poljoprivredna politika i drugi fondovi, poput socijalnog fonda, više se ne promatraju kao odvojeni instrumenti, nego kao dio jednog sustava koji se provodi kroz tzv. nacionalne i regionalne planove partnerstva, a koje oblikuju neovisno države članice.

Istodobno, uvodi se model financiranja temeljen na rezultatima, gdje se sredstva ne isplaćuju prema troškovima, nego prema ispunjenju unaprijed definiranih ciljeva i prekretnica. To je logika koju smo već vidjeli u Mehanizmu za oporavak i otpornost i koja sada očito postaje standard. No paralelno s tim mijenja se i struktura proračuna – s jasnim pomakom prema konkurentnosti, obrani i strateškim tehnologijama, uz relativno smanjenje naglaska na tradicionalne politike poput kohezije i poljoprivrede.

To je suštinska promjena. Jer po prvi put EU proračun otvoreno nastoji postati alat industrijske politike.

Najava reforme, međutim, naišla je na niz kritika i upozorenja. Kao odgovor na planirane promjene, u Europskom parlamentu predstavljeno je mišljenje Europskog revizorskog suda, koje je potom prezentirano i u Hrvatskoj, na sjednici Sabora. Poslodavci su, s druge strane, temeljem tog izvješća izradili vlastiti policy paper, fokusiran na stvarne potrebe gospodarstva i realne implikacije predloženih izmjena.

Što kaže Europski revizorski sud

Na prijedlog Europske komisije Europski revizorski sud dao je formalno mišljenje – i ono je, u diplomatskom jeziku EU institucija, prilično jasno upozorenje.

Revizori potvrđuju da model može donijeti veću usmjerenost na rezultate, ali istodobno upozoravaju na niz sistemskih rizika.

Prvo, postoji rizik da će se pojednostavljenje dogoditi samo na razini Bruxellesa, dok će se složenost preseliti na države članice i krajnje korisnike u nedostatku jasnih smjernica i uputa.

Drugo, sustav financiranja temeljen na rezultatima otvara pitanje pouzdanosti podataka i stvarnog mjerenja učinka. Drugim riječima, postoji realna opasnost da ćemo mjeriti ono što je lako mjeriti, a ne ono što je važno.

Treće, revizori upozoravaju na pitanje transparentnosti i praćenja troškova – problem koji je već bio vidljiv u RRF-u, gdje je isplata sredstava bila vezana uz formalno ispunjenje ciljeva, a ne stvarne troškove ili učinke.

To je ključna točka.Jer bez jasne veze između ulaganja i rezultata, cijeli sustav gubi svoju razvojnu logiku.

Što kaže struka: problem nije samo u modelu

Upravo tu se uključuje perspektiva struke. Policy paper Hrvatske udruge poslodavaca vrlo jasno detektira problem koji u teoriji izgleda kao prednost, a u praksi postaje izazov – tzv. paradoks pojednostavljenja.

Ako se pravila pojednostave, ali istodobno postanu općenitija i manje precizna, tada raste prostor za različita tumačenja, administracija postaje opreznija, a sustav sporiji i nepredvidiviji. Drugim riječima, formalno jednostavniji sustav može u praksi postati kompleksniji.

Dodatno, struka upozorava i na konkretne tehničke elemente koji imaju vrlo stvarne posljedice.

Jedan od njih je skraćivanje pravila n+3 na n+1.

To znači kraći rok za provedbu projekata i znatno veći pritisak na korisnike i sustav. U kontekstu već postojećih problema s provedbom, to nije samo administrativna promjena – to je razvojni rizik. Drugi problem odnosi se na pokazatelje.

Ako su pokazatelji dizajnirani kao dvosmisleni ili preopćeniti, tada ne mjere stvarni učinak, nego formalno ispunjenje uvjeta. U takvom sustavu moguće je imati “uspješne projekte” bez stvarnog ekonomskog efekta.

Hrvatski kontekst: pitanje koje je važnije od same reforme

Rasprava u Hrvatskom saboru , točno na Odboru za regionalni razvoj i fondove Europske unije, otvorila je najvažnije pitanje ove reforme.

Ne što Bruxelles predlaže. Nego jesmo li mi spremni na to.

Jer novi sustav traži precizno definiranje ciljeva, konzistentnu evaluaciju i visoku razinu sektorskog razumijevanja. To više nije samo administrativna funkcija.

To je stručna funkcija. Ako želimo financirati strateške tehnologije, tada moramo imati i sustav koji ih može razumjeti i procijeniti.

Što slijedi

U narednim mjesecima definirat će se konačni okvir Višegodišnjeg financijskog okvira 2028.–2034. To je trenutak u kojem države članice imaju stvarni utjecaj.

I upravo zato ova rasprava nije formalna. Jer odluke koje se sada donesu definirat će kako će se projekti evaluirati, kako će se sredstva isplaćivati i koliko će sustav biti predvidiv za korisnike. Ako se ta pitanja ne adresiraju na vrijeme, postoji realan rizik da ćemo dobiti sustav u kojem sredstva postoje – ali projekti ne nastaju.

Od država se očekuje više

Europska komisija ovom reformom pokušava napraviti iskorak prema učinkovitijem i strateški usmjerenom proračunu. To je legitimno. Ali način na koji se taj iskorak trenutno definira otvara ozbiljna pitanja. Jer ovo više nije samo pitanje odgovornosti država članica.

Riječ je o modelu u kojem se odgovornost u velikoj mjeri decentralizira, dok se istodobno ključni koncepti – poput mjerenja učinka, definicije rezultata i kriterija uspješnosti – zadržavaju na razini koja je i dalje nedovoljno precizna.

Drugim riječima, od država članica se očekuje više, ali bez alata koji bi omogućili dosljednu provedbu. U takvom modelu rizik nije samo u neujednačenosti, nego i u fragmentaciji sustava. Ako svaka država članica počne interpretirati rezultate na svoj način, gubi se ono što je EU fondove činilo jedinstvenim – zajednički okvir i usporedivost učinaka.

Zato pitanje pokazatelja postaje ključno. Ako već postaju temelj isplate sredstava, tada ih je potrebno definirati precizno, mjerljivo i jednoznačno – i to ne isključivo na razini Bruxellesa, nego u suradnji s državama članicama, a posebno s regijama. Jer upravo su regije kroz kohezijsku politiku bile nositelji razumijevanja stvarnih razvojnih potreba.

U predloženom modelu njihova uloga se smanjuje. A s njom i sposobnost sustava da odgovori na razlike koje postoje unutar same Unije.

Treći element koji se u ovoj raspravi ne smije zanemariti su poduzetnici. Jer oni su ti koji u konačnici pretvaraju javna sredstva u gospodarski rezultat. Ako želimo sustav koji funkcionira, tada poduzetnici ne mogu biti samo krajnji korisnici.

Moraju biti aktivni sudionici u njegovom oblikovanju. To je posebno važno u kontekstu najavljenog centraliziranog fonda za inovacije i konkurentnost, koji dovodi u pitanje kapacitete poduzetnika I naglašava potrebu za nastavak kohezijske politike.

Ako se ključni instrumenti razvijaju bez jasnog razumijevanja potreba tržišta, postoji realan rizik da će Europa ponovno financirati projekte koji su formalno kvalitetni, ali tržišno irelevantni. I upravo tu dolazimo do ključne točke ove reforme. Problem nije u ambiciji. Problem je u prijevodu te ambicije u operativni sustav.

Jer bez jasnih pravila, bez kvalitetno definiranih pokazatelja i bez stvarnog uključivanja onih koji taj sustav koriste, postoji vrlo konkretan rizik da ćemo dobiti sustav koji je strateški zamišljen – ali operativno nefunkcionalan.

Europski fondovi nikada nisu bili samo pitanje novca — oni su uvijek bili pitanje razumijevanja kako taj novac pretvoriti u stvarni razvoj. Upravo na tom pitanju ova reforma tek treba položiti svoj najteži ispit.

---

Autorica: Natalia Zielińska je konzultantica za EU fondove, osnivačica konzultantske tvrtke Euro Grant Konzalting International te predsjednica Udruge profesionalaca za fondove EU pri Hrvatskoj udruzi poslodavaca. Diplomirala je europske studije na Sveučilištu u Wrocławu, a od 2014. godine u Hrvatskoj aktivno prenosi poljska iskustva u korištenju europskih fondova te radi na pripremi i provedbi EU projekata za hrvatske poduzetnike. Autorica je i podcasta o EU fondovima „Fondovske bajke“.